نقش فزاینده بازیگران خصوصی در طول پانزده سال گذشته عمیقاً وضعیت را تغییر داده است: آنها در پایان سال ۲۰۲۱، ۲۱۶ میلیارد دلار مطالبات از کشورهای جنوب صحرای آفریقا را در اختیار داشتند که ۶۷٪ آن اوراق قرضه و ۳۳٪ اعتبار بانکی بود. به محض اینکه مؤسسات رتبه‌بندی – که پیش داوری آنها در مورد کشورهای قاره افریقا شناخته شده است – زنگ خطر را در مورد ظرفیت کشورهای منطقه برای بازپرداخت بدهی‌هایشان به صدا در می‌آورند، سرمایه‌گذاران میزان بیمه بازپرداخت وام را افزایش می‌دهند. «نرخ بهره برای کشورهای آفریقای جنوب صحرا از پایان سال ۲۰۲۱ بیش از دو برابر شده است
سال ۲۰۲۰ صحنه نبردی غیرعادی بین بانک جهانی و بانک توسعه آفریقا (AfDB) بود. سپس رئیس مؤسسه برتون وودز، آقای دیوید مالپاس، بانک توسعه آفریقا را به اعطای وام به شیوه‌ای بی پروا متهم کرد (۱). نهاد متهم شده بلافاصله در بیانیه‌ای مطبوعاتی پاسخ می‌دهد: «« در مورد کشورهایی که ”بسیار بدهکار“ ارزیابی می‌شوند، بانک ما روند صعودی بدهی آنها را شناسائی و از نزدیک دنبال می‌کند. از اینرو، هیچ خطر سیستماتیک بدهکاری بیش از حد وجود ندارد». دو سال بعد، بحث همچنان ادامه دارد. سردبیر مجله Jeune Afrique از خود می‌پرسد که آیا «پرچم قرمز بدهکاری بی دلیل و باسرعت بلند نمی‌شود (…) در واقع، اگر چه برخی از اقتصادهای افریقائی واقعاً در مضیقه هستند، اما آنها اکثریت نیستند و تصویر بدهکاری افریقا بسیار کمتر از آنچه به نظر می‌رسد فاجعه بار است» (۱۲ مه ۲۰۲۲). با این حال، چند تن از سران کشورهای آفریقایی به علت بدهی‌های پس از همه‌گیری کووید که با پیامدهای جنگ در اوکراین و افزایش نرخ بهره تشدید شده است، نگران هستند. کمیته لغو بدهی‌های نامشروع (CADTM) که به دلیل تحقیقات عمیق خود در این موضوع شناخته شده است، با به صدا در آوردن زنگ خطر در آگوست ۲۰۲۲، مجدداً «بار غیر قابل تحمل بدهی‌های» قاره را یادآور شد.
اما واقعیت چیست؟ براساس گزارش سالانه بانک جهانی که در آوریل ۲۰۲۳ منتشر شد، بدهی عمومی کشورهای آفریقای جنوب صحرا در پایان سال ۲۰۲۲، ۱۱۴۰ میلیارد دلار در مقابل ۳۵۴ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۰، برآورد می‌شود. در حالی که وزن میانه آن نسبت به تولید ناخالص داخلی (GDP) از ۳۲ درصد در سال ۲۰۱۰ به ۵۷ درصد در سال ۲۰۲۲ رسیده است؛ اما همین سطح بدهی را می‌توان با کل بدهکاری‌های جهانی – دولتی و خصوصی – یعنی ۳۰۰ هزار میلیارد دلار مقایسه کرد؛ که معادل کمتر از ۰.۴٪ است. از این منظر، مشکل بدهی افریقا حاشیه‌ای و قابل کنترل به نظر می‌رسد.
گزارش کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد (Unctad) که در ۱۲ آوریل ۲۰۲۳ منتشر شد تأیید می‌کند که در بین سی و هشت کشور در جنوب صحرای آفریقا که واجد شرایط دریافت حمایت از انجمن توسعه بین المللی هستند – شعبه‌ای از بانک جهانی که به فقیرترین کشورهای کره زمین کمک می‌کند –، هشت کشور در حال حاضر بیش از حد بدهکارند، رقمی که از سال ۲۰۱۳ به سختی تغییر کرده است و در مقایسه با پانزده کشور در سال ۲۰۲۰ چهارده کشور در معرض تهدید جدی بدهی خارجی قرار دارند. همه گیری کووید، کاهش ارزش ارزهای آفریقایی در برابر دلار و پیامدهای جنگ در اوکراین، خطرات را در این چارچوب افزایش می‌دهد.
نقش رو به رشد بازیگران خصوصی
بخش عمده‌ای از بار بر دوش آفریقای جنوبی، نیجریه، آنگولا و موزامبیک است که مجموعاً ۴۸ درصد از کل بدهی‌ها در سال ۲۰۲۲ سهم آنهاست. با این حال، طبق پیش بینی‌های صندوق بین‌المللی پول (IMF)، بدهی کشورهای آفریقای جنوب صحرا معادل ۵۵.۵۲ درصد تولید ناخالص داخلی آنها در سال ۲۰۲۳، در مقایسه با ۵۷.۰۶ درصد در سال ۲۰۲۰ خواهد بود. به دلیل افزایش تقاضا برای «طلای سیاه»، همین نسبت برای کشورهای صادرکننده نفت این منطقه تنها ۴۴.۴۶ درصد است، در حالی که سه سال قبل از آن ۴۸.۸۳ درصد بود. در آنگولا، جمهوری کنگو و گینه استوایی، سهم بدهی در تولید ناخالص داخلی حتی می‌تواند کاهشی دو رقمی را ثبت کند (۲).
با این حال، حداقل به سه دلیل هنوز می‌باید جانب احتیاط را رعایت کرد. اولاً، به دلیل کمبود منابع، چرا که مؤسسات آماری در این کشورها برای تولید داده‌های قابل اعتماد دچار مشکل هستند. دوم، وجود کار غیر رسمی که اغلب بیش از ۷۰ درصد فعالیت‌ها را تشکیل می‌دهند و تا حد زیادی از دید رادارهای دولتی می‌گریزند. در نهایت، تولید ناخالص داخلی به طور منظم موضوع تعدیل‌های روش‌شناختی است، شیوه اندازه‌گیری‌ای کاملاً عادی که صندوق بین‌المللی پول اعمال آن را حداقل هر ده سال یکبار توصیه می‌کند. بدین ترتیب، در سپتامبر ۲۰۲۰، تولید ناخالص داخلی توگو وقتی محاسبه مجدد آن بر اساس سال مرجع ۲۰۰۸ و نه ۱۹۹۳ انجام گرفت ناگهان با افزایشی ۳۶.۵ درصدی ارزیابی شد. در سال ۲۰۱۸، تولید ناخالص داخلی سنگال ۲۹.۴ درصد و نیجر ۳۰ درصد افزایش یافت، در همان حالی که ثروت سالانه ساحل عاج در مارس ۲۰۲۰، ۳۸ درصد «جهش» داشت. در واقع هر تجدید ارزیابی به سمت بالا نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی را کاهش می‌دهد.
علاوه بر این، نقش فزاینده بازیگران خصوصی در طول پانزده سال گذشته عمیقاً وضعیت را تغییر داده است: آنها در پایان سال ۲۰۲۱، ۲۱۶ میلیارد دلار مطالبات از کشورهای جنوب صحرای آفریقا را در اختیار داشتند که ۶۷٪ آن اوراق قرضه و ۳۳٪ اعتبار بانکی بود (Ecofin، ۱۷ ژانویه ۲۰۲۳). کاهش نرخ بهره، پس از بحران سال ۲۰۰۸، دسترسی کشورهای کم‌درآمد به بازار مالی بین‌المللی را تسهیل کرد و در عین حال سرمایه‌گذاران را تشویق نمود که به این کشورها رو بیاورند. نرخ بهره این دوره در بسیاری از اقتصادهای توسعه یافته نزدیک به صفر بود. دولت‌های وام گیرنده نیز با توسل به تأمین مالی خصوصی سعی کرده‌اند از شروط تحمیل شده توسط مؤسسات مالی بین‌المللی هنگام اعطای وام به آنها به ویژه الزام به تسلیم شدن به قوانین تجارت آزاد و لیبرالیسم اقتصادی خلاص شوند.
در چنین شرائطی آیا لازم است هر پنج یا ده سال یکبار بدهی کشورهای جنوب صحرای آفریقا لغو شود؟ از دیدگاه طلبکاران، این راه‌حل خطر افزایش نرخ بهره را به تناسب عدم اطمینانی که بر آنها تأثیر می‌گذارد، به همراه دارد. این پدیده در حال حاضر قابل مشاهده است، زیرا به محض اینکه مؤسسات رتبه‌بندی – که پیش داوری آنها در مورد کشورهای قاره افریقا شناخته شده است (۳) – زنگ خطر را در مورد ظرفیت کشورهای منطقه برای بازپرداخت بدهی‌هایشان به صدا در می‌آورند، سرمایه‌گذاران میزان بیمه بازپرداخت وام را افزایش می‌دهند. «نرخ بهره برای کشورهای آفریقای جنوب صحرا از پایان سال ۲۰۲۱ بیش از دو برابر شده است. به دلیل این افزایش در بازارهای بین المللی، هیچ یک از آنها از آغاز جنگ در اوکراین وامی از خارج دریافت نکرده‌اند» (۴). در نتیجه، آنها اکنون به طور فزاینده‌ای به استقراض‌های ملی و منطقه‌ای روی آورده‌اند.
مسئله بدهکاری به این دلیل پیچیده‌تر است که داده‌ها از منبعی به منبع دیگر متفاوت هستند. سهم ۲۲ وام دهنده کلوپ پاریس *، در بدهی دولتی کشورهای کم درآمد آفریقای جنوب صحرای بین سال‌های ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۶ از ۱۵ درصد به ۳ درصد کاهش یافته (گزارش بانک جهانی آن را از ۲۵ درصد به ۷ درصد ارزیابی کرده)، در حالی که سایر طلبکاران دوجانبه (بین کشوری) از ۱۱ درصد به ۱۸ درصد افزایش یافته است. در میان طلبکاران دوجانبه (بین کشوری)، چین اغلب به عنوان مسئول افزایش خطرناک بدهی‌های آفریقایی معرفی می‌شود. به گفته اندیشکده بسیار لیبرال مؤسسه امریکن انترپرایز (۵)، وام‌های اعطایی پکن در آفریقای جنوب صحرای بین سال‌های ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۸ بالغ بر ۲۹۸ میلیارد دلار بوده است؛ که با داده‌های مرکز سیاست توسعه جهانی (Global Development Policy Center) و ابتکار تحقیقات چین آفریقا (China Africa Research Initiative) که تخمین می‌زند چین از سال ۲۰۰۰ حدود ۱۵۰ میلیارد وام به کشورهای آفریقایی داده، در تناقض است؛ اما AidData، یک سازمان متخصص در تحقیقات توسعه بین‌المللی، بر‌این باور است که ما نمی‌دانیم بر چه اساسی، «تقریباً ۵۰٪ از وام‌های اعطایی توسط چین به کشورهای در حال توسعه در آمار رسمی بدهی دیده نمی‌شود»(۶). با پیش‌فرض آنکه زامبیا در سال ۲۰۲۰ نتواند وام خود را پرداخت کند، این کشور خود را در میانه یک کشمکش مالی بین‌المللی خواهد یافت. وام دهنده اصلی، چین از همه وام‌دهندگان، ازجمله صندوق بین المللی پول و بانک جهانی، خواهد خواست تا هماهنگ با یکدیگر ساختار بدهی را بازسازی کنند. ایالات متحده و اتحادیه اروپا از ترس مشروعیت بخشیدن به اقدامات پکن در قاره افریقا از انجام این کار خودداری می‌کنند.
بدهی چینی، یک تله؟
اما در واقع انتقادهایی که به چین می‌شود بخشی از یک مناقشه ژئوپلیتیک بزرگتر است. امانوئل مکرون، رئیس جمهور فرانسه، در حاشیه نشست گروه ۵ منطقه ساحل در نجامنا در ۱۶ فوریه ۲۰۲۱ اعلام کرده بود: «اگر تغییر ساختار بدهی‌های آفریقا منجر به آن شود که چین قراردادهای بیشتری را بر اساس آن منعقد کند، این امر هیچ فایده‌ای برای اروپا و ایالات متحده ندارد». در مطالعه‌ای که در پایان ماه مه ۲۰۲۲ منتشر شد (۷)، دو محقق، با به چالش کشیدن آنچه که «افسانه تله بدهی چین» می‌نامند، اظهار داشتند که «دولت آمریکا هشدار داده که پکن آفریقا را به منظور اعمال نفوذ بدهکار کرده است و می‌خواهد با اعمال فشار کشورهای آفریقایی را مجبور کند که دارایی‌های استراتژیک خود را در چین نگه دارند»؛ و نتیجه می‌گیرند: «آنچه موجب نگرانی رهبران آفریقا می‌شود، تله بدهی چین نیست، بلکه هوس‌های بازار اوراق قرضه است.»
ابهام پیرامون میزان بدهی‌های آفریقایی به چین، بحث لغو بدهی را پیچیده می‌کند. در واقع چه چیزی را لغو می‌کنیم؟ و چه کسی باید هزینه آنرا تقبل کند، ناهمگونی طلبکاران انجام یک رویکرد واحد و هماهنگ را دشوار می‌کند؟ بنابراین جای تعجب نیست که صندوق بین المللی پول و بانک جهانی «از کشورهای آفریقایی بخواهند که مدارکی شفاف در مورد بدهی خود به چین ارائه دهند» (۸)؛ اما اگر چه اغلب در این چارچوب پکن است که مورد توجه قرار می‌گیرد، آقای مالپاس در آوریل ۲۰۲۱ از همه اعضای گروه ۲۰ نیز خواست که چنین کاری را انجام دهند (۹).
کشورهایی که بیش از حد بدهکار هستند لزوماً میزان بدهی‌شان بالا نیست. آنچه مهم است توانایی آنها در بازپرداخت است، زیرا نیازهای آنها به وام همچنان بالاست. کاهش هزینه‌های لغو بدهی به طور قطع اقدامی مؤثر است، اما اثربخشی آن در طول زمان کاهش می‌یابد. بدهکاری بیش از حد اثر جانبی عملکردهائی است که تا زمانی که علل آن ریشه کن نشود، همچنان رشد خواهد کرد. رئیس بانک توسعه آفریقا (AfDB) در ژوئن ۲۰۲۱ برای کشورهایی که عمدتاً به صادرات مواد خام وابسته هستندایجاد «یک مکانیسم آفریقائی ثبات برای کمک به اقتصادهای آفریقایی در جهت محافظت از خود در برابر شوک‌های بیرونی» را توصیه کرد (۱۰).
اما آیا این تنها راه برای مقابله ریشه‌ای با مشکل تکراری ابطال بدهی است؟
بدیهی است که راه‌های دیگری نیز وجود دارد: ارزیابی مجدد تولید ناخالص داخلی در فواصل منظم، حداقل هر ده سال؛ انجام حسابرسی عمیق بدهی داخلی؛ افزایش بهره‌وری کشاورزی با هدف کاهش واردات مواد غذایی (۸۰ درصد کل کمک‌های دولتی توسعه [ODA] در منطقه)؛ افزایش درآمد ملی از طریق گسترش حوزه‌های مالیاتی؛ مبارزه با فساد و برون‌رفت سرمایه غیرقانونی که سالانه ۸۵ میلیارد دلار برآورد شده است؛ کنترل هزینه‌های نظامی؛ و یا حتی مذاکره مجدد قراردادهای معدنی در جهت تضمین منافع واقعی کشورها… فراتر از ابطال بدهی یا در کنار آن، مسیرهای دیگری نیز برای پیمودن وجود دارد.
پی نوشت:
* برای شناخت نقش این نهاد مقاله «چهره پنهان وام‌دهندگانی متحد و قدرتمند»، لوموند دیپلماتیک، ژوئن ۲۰۰۶ مراجعه کنید https://ir.mondediplo.com/2006/06/article919.html
۱- Agence Ecofin, Paris, 15 février 2020. https://www.agenceecofin.com/gouvernance/1502-73880-la-bad-refute-les-propos-du-president-de-la-banque-mondiale-insinuant-qu-elle-contribue-au-probleme-d-endettement-des-pays-africains
۲- Banque mondiale, série « Africa’s Pulse », vol. 26 (PDF), Washington, DC, octobre 2022 ; FMI, « Fonds monétaire international, dettes des États, liste 2023 ».
۳- Lire « Myopie des banques et des agences de notation », dans L’Atlas du Monde diplomatique. Mondes émergents, hors-série, 2012.
۴- Ecofin, 31 mai 2023. https://www.agenceecofin.com/finances-publiques/2405-108601-comprendre-l-actuelle-penurie-de-financement-entretien-exclusif-avec-luc-eyraud-directeur-des-etudes-regionales-au-fmi
۵- Cf. Viviane Forson, « Chine-Afrique : la dette s’envole, c’est grave, docteur ? », Le Point, Paris, 4 janvier 2019.
۶- Ecofin, 31 mai 2022. https://www.agenceecofin.com/actualites/3105-98211-les-prets-chinois-a-lafrique-pourraient-declencher-une-crise-financiere-mondiale-selon-olaf-scholz
۷- Nicolas Lippolis et Harry Verhoeven, « Politics by default : China and the global governance of African debt ? », Survival, vol. 64, n° ۳, Londres, 2022.
۸- Ecofin, 15 octobre 2020. https://www.agenceecofin.com/economie/1510-81376-la-zambie-de-fait-en-defaut-de-paiement-sur-sa-dette-internationale
۹- Ecofin, 8 avril 2021. https://www.agenceecofin.com/economie/0804-86971-dette-david-malpass-appelle-le-g20-a-faire-plus-defforts-pour-aider-les-pays-pauvres
۱۰- Ecofin, 24 juin 2021. https://www.agenceecofin.com/finances-publiques/2406-89457-assemblees-annuelles-2021-de-la-bad-premieres-discussions-sur-la-gestion-de-la-dette-africaine
نویسنده: Gilbert Germain دکترای علوم سیاسی. نویسنده کتاب Non à un plan Marshall pour l’Afrique subsaharienne, L’Harmattan, Paris 2022
*این مقاله در لوموند دیپلوماتیک با ترجمه ی شروین احمدی و با عنوان «افسانه ها و واقعیت بدهی آفریقا” منتشر شده است.
